O Brasil como sócio menor da globalização:
insuficiente interdependência econômica e pequena participação comercial

Paulo Roberto de Almeida*

Resumo: Descartando a noção de que o Brasil estaria sendo fragilizado pelo processo de globalização, o texto demonstra, com base em dados empíricos, como a economia brasileira é, de fato, muito pouco integrada à economia mundial e como o desempenho comercial do país revelou-se insuficiente para fazê-lo participar dos fluxos dinâmicos da globalização. Uma perspectiva comparada com outros países revela, precisamente, que níveis mais elevados de desenvolvimento e de riqueza tendem a acompanhar um processo mais afirmado de interdependência econômica e de maior inserção nos intercâmbios comerciais e financeiros da economia globalizada.

Palavras-chave: Brasil, economia internacional, globalização, comércio internacional.

O Brasil e o comércio internacional

Nos últimos anos, sobretudo depois das crises financeiras inauguradas em 1995 no México, continuadas em 1997 e 1998 na Ásia e na Rússia e que engolfaram igualmente o Brasil em 1999, tornou-se quase uma noção de senso comum, tanto entre economistas como para o público em geral, a percepção de a globalização teria ido “longe demais”, provocando efeitos mais nefastos do que positivos para o conjunto de países envolvidos nesse aparentemente irrefreável processo de interdependência econômica internacional. No Brasil, em particular, disseminou-se também a impressão de que o País teria aberto indiscriminadamente sua economia ao investimento estrangeiro – via privatizações ou desregulamentação de setores antes reservados ao capital nacional – ou a de que o governo teria conduzido uma abertura comercial externa “irresponsável”, sem “reciprocidade e sem barganha”, dando início, assim, a uma fase de déficits comerciais crônicos em nosso balanço de pagamentos e, pior, a um processo de desmantelamento progressivo do parque industrial instalado.

A realidade das estatísticas e das evidências empíricas até aqui acumuladas em torno do efetivo impacto econômico da globalização no sistema econômico e social brasileiro é, contudo, bem mais matizada do que transparece por meio de uma leitura apressada dos periódicos especializados ou das colunas dos comentaristas econômicos, geralmente pessimistas em relação a esses fenômenos de abertura externa e de interdependência econômica internacional. O exame dos números relativos à inserção econômica internacional do Brasil modifica esse cenário negativo derivado de impressões não confirmadas pelos dados disponíveis. Antes de tudo, deve-se reconhecer que o Brasil, que possui uma das economias mais introvertidas do mundo, sempre acompanhou mal o dinamismo das exportações mundiais, cujo crescimento, em qualquer período da história que se examine, sempre se dá um ou dois pontos percentuais acima do ritmo de crescimento do produto bruto dos países individuais e da própria economia mundial.

No século XIX, por exemplo, praticando uma política comercial que, no geral, era livre-cambista, o Brasil fixava seus níveis tarifários mais para fins de arrecadação fiscal do que num sentido protecionista e industrializador; a especialização agrária no café e em alguns outros poucos produtos primários (de baixa elasticidade-preço) impediu, por outro lado, a necessária diversificação de sua pauta exportadora, a despeito mesmo de um notável esforço de “promoção comercial” no início da República. Não obstante os elevados saldos comerciais obtidos a partir da ascensão do café (e da borracha) no mercado mundial, a maior parte dos valores assim liberados destinava-se ao pagamento do serviço da elevada dívida externa então acumulada, bem como à cobertura dos investimentos estrangeiros realizados no Segundo Império. A grande dependência do rendimento nacional em relação às exportações representava, ademais, notável fragilidade econômica, pois que submetida à eventual deterioração dos termos do intercâmbio e desorganizando a economia nacional em momentos de queda dos preços mundiais ou de contração dos mercados externos¹.

Ainda assim, o Brasil se inseria moderadamente na economia mundial. No começo do século XX, estimou-se que o coeficiente de abertura externa – isto é, a parte da formação do produto que passa pelo comércio externo, medido de forma global – poderia representar cerca de 20% do produto interno bruto. No período que vai da Primeira à Segunda Guerra mundiais, os equilíbrios econômicos são rompidos pelos conflitos destruidores na Europa e na Ásia, pela crise de 1929, pela depressão e pelo protecionismo dos anos 30, pelo fechamento da América Latina ao mercado mundial, enfim, por uma ruptura geral da velha ordem econômica liberal, com o desenvolvimento generalizado do intervencionismo estatal e a interrupção dos fluxos monetários e financeiros. Tem início aí um processo de introversão econômica que só iria terminar na última década do século.

Muito embora até 1960 o Brasil mantivesse seu tradicional perfil de exportador de alguns poucos produtos primários não-processados – café, cacau, açúcar –, as mudanças decisivas no desempenho relativo da economia brasileira se dariam no período posterior a 1950, coincidindo, aliás, com uma expansão notável do comércio internacional, transformado em verdadeiro motor do crescimento mundial. Assiste-se a partir desses anos a um rápido processo de industrialização no Brasil, movido por ativas políticas intervencionistas, ao mesmo tempo em que o Estado se tornava fator inflacionário, ao ordenar investimentos e gastos correntes não com base em arrecadação e poupança, mas em emissões não cobertas pelo orçamento. A natureza do crescimento é, no entanto, diversa daquela observada nos países mais dinâmicos do capitalismo mundial, sobretudo no que se refere à inserção internacional dessas economias. Enquanto a Alemanha e o Japão, por exemplo, aumentavam extraordinariamente o nível de suas respectivas exportações per capita – passando a primeira de modestos US$ 40 em 1950 para US$ 1.090 em 1973, e o segundo de US$ 10 a US$ 340 no mesmo período –, o Brasil marcava passo, incrementando suas exportações de US$ 26 por habitante para modestos US$ 62 no quarto de século decorrido. De forma geral, o ritmo de crescimento e a participação das exportações no PIB continuaram a ostentar níveis bastante baixos, como se conhece pela evidência histórica².

O desempenho exportador do Brasil começa a tornar-se mais satisfatório a partir dos anos 70, com uma grande diversificação geográfica e qualitativa da pauta exportadora. O Brasil, que até essa época tinha problemas de saldo em contas correntes, torna-se, por força dos problemas da dívida externa e das importações de petróleo, um país estruturalmente exportador, que passa a liberar grandes saldos em sua balança comercial: praticamente o terceiro excedente comercial do mundo depois da Alemanha e do Japão. Mas as diferenças são ainda consideráveis nesse setor, quando se comparam os desempenhos dos mesmos países. Em 1987, por exemplo, a Alemanha, que conseguiu triplicar o nível de suas vendas externas em 15 anos, tornava-se o primeiro exportador mundial per capita (com US$ 3.000 por habitante), enquanto o Japão multiplicava as suas exportações por 4,4, atingindo US$ 1.467 per capita, quase duas vezes o índice dos Estados Unidos.

O Brasil, mesmo aumentando significativamente o volume e diversificando o destino de suas exportações, saiu de seu modesto patamar de US$ 62 em 1973 para pouco mais de US$ 191 por habitante em 1987, valor bastante inferior aos US$ 283 do México, cuja população se situava na faixa dos 82 milhões de habitantes, contra 140 milhões do Brasil. Em 1992, o Brasil havia conseguido elevar suas exportações a US$ 240 per capita, um valor ínfimo comparado ao de diversos exportadores dinâmicos da Ásia. De fato, a América Latina como um todo, atingida em cheio pela crise da dívida, mas muito mais pela incompetência de sua política econômica, perde espaço nos mercados internacionais: de uma participação de 7% nas exportações globais em 1982, a região não consegue colocar mais do que 5,7% em 1986, valor ainda reduzido para 5,5% em 1992. Em contraste, a Ásia, mesmo sem considerar o Japão (que passa, individualmente, de 9% a 12,3%), aumenta sua participação nas vendas totais de 12,8%, em 1982, para 19,8% em 1992. A Europa comunitária e a América do Norte também aumentam, embora em níveis mais modestos, suas partes relativas nas exportações mundiais, sendo que a África, o Oriente Médio e os países socialistas experimentam dramáticos declínios nessa frente.

Dentre outras insuficiências do processo de desenvolvimento brasileiro – como os níveis assustadoramente elevados de concentração de renda – situa-se, ainda hoje, o baixo coeficiente de abertura externa da economia brasileira, resultado de um processo de meio século (de 1930 a 1980) de fechamento internacional no seguimento da crise de 1929 e da depressão dos anos 30. Com efeito, o Brasil conhece uma “involução” ao longo do período, saindo de um percentual de exportações em relação ao PIB maior que o dobro da média mundial em 1870 (11,8% contra 5,0%) para cerca de um terço daquela média em 1992 (4,7% contra 13,5%), o que denota uma considerável perda de dinamismo, uma vez que o comércio exterior é, reconhecidamente, um dos mais poderosos indutores do crescimento econômico, da modernização tecnológica e dos ganhos de competitividade.
Uma evolução positiva para uma maior inserção econômica internacional começou, entretanto, a ser observada desde meados dos anos 80 e início dos 90, quando se dá a partida, timidamente no começo, a processos de reforma tarifária e de liberalização comercial e de integração econômica com a Argentina, este último acelerado e ampliado de forma quadrilateral, em 1991, no contexto do Mercosul . Em outros termos, o Brasil passou a incorporar-se, embora ainda timidamente, ao grande movimento de interdependência característico da economia mundial no fim do século XX e início do XXI.

------------------------------------------------------------------
* Paulo Roberto de Almeida é doutor em Ciências Sociais, mestre em Planejamento Econômico e diplomata de carreira desde 1977. Publicou os seguintes livros: Mercosul: fundamentos e perspectivas (LTr, 1998), Relações internacionais e Política externa do Brasil: dos descobrimentos à globalização (UFRGS, 1998), O Brasil e o multilateralismo econômico (Liv. Advogado, 1999); Os primeiros anos do século XXI: o Brasil e as relações internacionais contemporâneas (Paz e Terra, 2002) e Formação da Diplomacia Econômica no Brasil: as relações econômicas internacionais no Império (Senac, 2001). Website: www.pralmeida.org

1. Para maiores desenvolvimentos sobre o desempenho histórico da economia brasileira no longo prazo, ver o primeiro capítulo, “O Brasil no contexto econômico mundial: 1820-1992”, de meu livro O estudo das relações internacionais do Brasil (São Paulo: Unimarco, 1999). A análise da diplomacia econômica brasileira no século XIX foi feita em detalhe em meu livro Formação da diplomacia econômica no Brasil: as relações econômicas internacionais no Império (São Paulo: Senac, 2001).
2. Remeto novamente ao trabalho acima citado, “O Brasil no contexto econômico mundial: 1820-1992”, baseado extensivamente nas pesquisas de história econômica de Angus Maddison, e notadamente no trabalho Monitoring the World Economy, 1820-1992 (Paris: OECD, 1995). Mais recentemente, o mesmo historiador publicou novos dados sobre o desempenho relativo dos países integrando, no longo prazo, a economia mundial em perspectiva histórica: The World Economy: a millenial perspective (Paris: Development Center, OECD, 2001).
3. Remeto a meu livro Mercosul: fundamentos e perspectivas (São Paulo: LTr, 1998).
   

Abertura comercial, desenvolvimento econômico e perfil da proteção

As críticas mais freqüentes dos adversários da globalização referem-se a seu suposto papel empobrecedor de países periféricos como o Brasil e seu impacto fragilizador na estrutura econômica desses países, na medida em que ela conduz a inevitáveis desequilíbrios na balança comercial e, portanto, no balanço de pagamentos, com o conseqüente aumento da dependência financeira e tecnológica e a perda de controle dos fluxos financeiros associados à abertura externa e à liberalização comercial. Teria também o Brasil, a partir das grandes transformações econômicas iniciadas no governo Collor, em 1990, e continuadas sob as duas administrações do presidente Fernando Henrique Cardoso, convertido-se num sistema econômico mais aberto ao “capital internacional”, e teria essa abertura conduzido a uma desnacionalização inaceitável de sua base industrial e tecnológica?
Os dados até aqui registrados para a maioria dos países não permitem confirmar esse tipo de afirmação. Ao contrário, as estatísticas indicam um nível mais satisfatório de desempenho econômico – e, portanto, de bem-estar social – a partir de níveis mais elevados de exposição ao comércio exterior e aos investimentos internacionais. A primeira correlação que salta aos olhos a partir de uma leitura da tabela 1, relativa à inserção econômica internacional de países selecionados – compilada a partir de dados homogêneos organizados pelos economistas do Banco Mundial – é a de que há uma evidente vinculação empírica entre o nível do produto per capita e o coeficiente de abertura externa (isto é, a participação do comércio exterior na formação do PIB), tal como praticado pelos países em questão. Para tornar ainda mais eloqüente essa relação – que não é absoluta, sublinhe-se desde logo –, um confronto ainda mais direto é oferecido pelos números alinhados na tabela 2.

Com efeito, os dados da tabela 2 são consistentes com uma velha verdade conhecida dos economistas e dos sociólogos do desenvolvimento: o comércio externo é um poderoso indutor de crescimento, de criação de riqueza e de modernização tecnológica. Estão ausentes do quadro os campeões absolutos em termos de percentuais de comércio em relação ao PIB, Cingapura e Hong-Kong – com índices respectivos de 316% e 247%, e renda per capita de US$ 29 mil e US$ 24,5 mil –, uma vez que se trata de cidades-Estado com características muito peculiares no comércio de transbordo. O Brasil, como se pode verificar nas tabelas 1 e 2, é um dos países de menor coeficiente de abertura externa da América Latina e do mundo, sendo também notório que seu grau razoável de renda per capita esconde uma das mais gritantes disparidades distributivas de todo o planeta, provavelmente superior à concentração registrada em todos os seus colegas da coluna de menor abertura comercial externa. A América Latina, aliás, fez notórios progressos em matéria de abertura comercial nos últimos dez anos, mas seu coeficiente é ainda 50% inferior ao índice dos países desenvolvidos, e está mais de dez pontos percentuais abaixo da média mundial.

A segunda correlação empírica que transparece da observação da tabela 1 é a de que uma maior exposição ao comércio exterior coincide manifestamente com o grau de proteção aparente (revelado na tarifa média aplicada às importações) dos países selecionados, muito embora tal situação seja bem menos evidente no caso dos Estados Unidos. Deve-se, no entanto, considerar o fato de que as grandes economias, os chamados “países-baleia”, tendem geralmente a apresentar um menor coeficiente de abertura externa, ainda que este, no caso norte-americano, seja praticamente o dobro do índice registrado para o Brasil. Em todo caso, uma maior taxa de proteção efetiva – de ordem tarifária e não-tarifária – contribui notoriamente para reduzir o papel do comércio exterior como indutor do processo de desenvolvimento e de modernização tecnológica. Uma terceira correlação refere-se ao duplo movimento dos fluxos de capital privado e de investimento direto estrangeiro como percentual do PIB, também notoriamente mais elevados nos países com maior coeficiente de abertura comercial. Pelos dados da última coluna dessa tabela, pode-se mais uma vez constatar que o Brasil, junto com a Índia, é um dos países menos “internacionalizados” do planeta, ao passo que o baixo índice apresentado pelo Japão parece ser compensado pelo vigor dos fluxos de capitais privados.

A importância da diversificação comercial e dos investimentos diretos

Algumas outras constatações a partir dos dados podem ser interessantes para a análise econômica, como a de que o crescimento líquido do comércio internacional foi mais importante nas economias com maior volume de comércio de bens como percentual do PIB e, de forma geral, com maiores coeficientes de abertura externa. Em outras palavras, nações pouco “comerciantes” ou com uma exportação concentrada em um número reduzido de commodities, como é o caso do Brasil, tendem a apresentar menor dinamismo relativo no ritmo de crescimento e, supostamente, no processo de desenvolvimento. Finalmente, pode-se observar com uma certa satisfação que o Brasil aumentou significativamente o seu grau de abertura externa na década 1986-96, muito embora ele seja ainda notoriamente insuficiente para apoiar um processo sustentado e contínuo de modernização tecnológica e de distribuição dos frutos da riqueza produzidos pelo comércio exterior. Em especial, o comércio de bens como percentual do PIB de bens – indicador especialmente revelador do grau de inserção internacional da economia, uma vez que os serviços tendem a ser mais “non-tradables” que as mercadorias – é ridiculamente pequeno quando comparado aos índices de “gigantes” comerciais como Hong-Kong ou Holanda, ou mesmo aos de países que não apresentam portos de grande transbordo comercial, como México e Coréia do Sul.

O crescimento do comércio em relação ao PIB ocorre geralmente com tarifas menores, processo observado mesmo no México, que herdou o típico perfil tarifário do modelo substitutivo industrializador da América Latina, mas que operou uma dramática redução a partir dos níveis bastante altos conhecidos em meados dos anos 1980 (similares aos do Brasil e da Argentina, cujos direitos aduaneiros se situavam numa média de 45%). No caso do Chile, a tarifa única de 11% se apresenta na verdade com uma média de 7%, em virtude dos muitos acordos preferenciais já contraídos por esse país e trata-se, comprovadamente, da economia com maior grau de atratividade ao capital estrangeiro de toda a América Latina. Com efeito, a despeito da alardeada abertura brasileira ao capital estrangeiro, nosso País apresenta um dos menores índices de participação de IDE no PIB, na média quatro vezes menor do que nos países de alta renda.

O que, finalmente, os dados revelam é que o Brasil ainda tem um longo caminho pela frente no sentido de uma maior inserção econômica internacional, processo que deve caminhar pari passu, como geralmente é o caso em todas as outras experiências conhecidas, com o desenvolvimento de seu mercado interno e com a incorporação de frações cada vez mais amplas da população economicamente ativa em setores da economia voltados para o comércio exterior. Para facilitar o conhecimento da evolução da política comercial brasileira na segunda metade do século XX, o quadro analítico 3 apresenta o itinerário dos principais instrumentos e medidas adotados nesse terreno, no contexto dos sistemas regional e multilateral de comércio, entre 1944 e 2005.

Com toda a evidência, a globalização, até agora, tocou muito pouco a economia brasileira, que deve e pode buscar caminhos soberanos para o exercício consciente de uma maior internacionalização dos circuitos produtivos internos. Nesse processo, o País não se tornará mais “dependente” dos capitais “especulativos” externos e sim, como foi o caso em todas as demais experiências conhecidas, mais “interdependente” da economia mundial. Pode-se argumentar, parafraseando a conhecida assertiva de George Orwell em sua novela política A Revolução dos Bichos, que alguns países sempre serão mais “interdependentes” do que outros, mas os dados também indicam que os menos “interdependentes” não são manifestamente os de maior renda per capita.

Fonte: World Bank, World Development Indicators, 1998 CD-ROM;  * = Paridade de Poder de Compra (Purchasing Power Parity), segundo estimativa do BIRD.

Tabela 2 Abertura comercial e renda per capita de países selecionados, 1997

Fonte: World Bank, World Development Indicators, 1998 CD-ROM (PNB em PPP)

Quadro 3 Brasil: política comercial e sistemas regional e multilateral, 1944-2005
(em itálico, referência a acordos comerciais regionais ou multilaterais)

Fonte:Elaboração do autor

Voltar