A Prof. Kelly é advogada e lecionou
Legislação da Área Energética,
Regulação da Utilização Pública
de Energia, Direito Administrativo e
Legislação Processual na Universidade
do Novo México. Em 1999, trabalhou
como assessora legislativa do senador
americano Jeff Bingaman. Foi presidente
da Comissão do Serviço Público do
Novo México, que atuou na regulação
das áreas de eletricidade, água e gás do
estado. Co-autora do livro Energy Law
and Policy for the 21th Century, a Prof.
Kelly publicou diversos artigos em
veículos especializados em eletricidade e
meio ambiente.
Durante sua visita à FAAP, a Prof. Kelly
concedeu uma entrevista para a Revista
Estratégica e contou uma série de
experiências norte-americanas na
questão energética.
Como é regulamentado o setor de energia elétrica
nos Estados Unidos?
Tanto o Governo Federal quanto os Governos Estaduais
atuam na regulamentação do setor de energia elétrica nos
Estados Unidos. A venda de energia elétrica aos grandes
consumidores – também conhecidos como “mercado de
atacado” – está sob a tutela do Governo Federal.
Portanto, as linhas de transmissão operadas por
geradores e concessionárias de energia elétrica são
gerenciadas pelo Governo Federal. Enquanto isso, cada
Estado é responsável pela regulamentação nas vendas
diretas ao consumidor, denominado “mercado de
varejo”. Nesse caso, o Governo Estadual atua
diretamente com as empresas de distribuição de energia.
Para o funcionamento coerente do setor de energia
elétrica, os governos Federal e Estadual devem trabalhar
juntos, o que nem sempre acontece.
Quais os grandes marcos na
estruturação de mercado de energia
elétrica nos Estados Unidos?
No início da década de 90, o Governo
Federal aprovou uma lei para tornar a
área de geração de eletricidade mais
competitiva. Em 1996, o Governo
Federal – por meio da Comissão
Reguladora de Energia – liberou a venda
de energia elétrica no atacado para
geradores, ou seja, a venda das linhas de
transmissão. A idéia era criar uma
concorrência entre vendedores e
compradores de energia que precisariam
de um sistema de transmissão para levar
o que estava sendo vendido aos grandes
consumidores (mercado de atacado).
Nessa mesma época, o governo estadual
da Califórnia quis ampliar essa
concorrência para o consumidor
individual (mercado de varejo).
Quais os motivos para o governo da Califórnia
incentivar a abertura do mercado para o consumidor
individual?
O governo da Califórnia queria viabilizar a geração de
energia elétrica mais barata para o Estado, uma vez que
os preços estavam altos demais. Seria uma maneira de
melhorar também a vantagem competitiva do Estado
que, se fosse um país, seria a sétima economia do mundo.
A área de geração de energia elétrica contava com
inovações tecnológicas, como a combustão a gás. O gás
era muito barato e diminuía drasticamente o preço da
geração de energia.
Quais os problemas identificados durante a
estruturação do mercado de energia na Califórnia?
Preços altos, “apagões”, geração de energia insuficiente,
prejuízos de mais de US$ 10 bilhões e verões com altas
temperaturas ocasionaram muita confusão nos negócios
do Estado, que ainda está se recuperando dos desastres
econômicos.
Como começou a estruturação do mercado de
energia na Califórnia?
A iniciativa estadual foi tomada por uma decisão política
de mudança na área legislativa. A primeira ação ficou por
conta da determinação às concessionárias para a venda da
área de geração a empresas diferentes, com o intuito de
incentivar novos investidores como provedores de energia.
Na Califórnia, eram três grandes geradores de energia
responsáveis por quase toda a produção no Estado: um em
San Diego, uma em Los Angeles e um terceiro em San
Francisco. A única exceção eram as usinas nucleares.
A convite da área legislativa do Estado, os participantes do
mercado participaram de uma discussão durante três
semanas para a reestruturação do mercado, que levasse em
consideração os interesses de todos os envolvidos no setor.
Quais as lições aprendidas durante a reestruturação
do mercado de energia?
A Califórnia vai conseguir reestruturar o mercado para
venda de energia no varejo para grandes empresas.
Atualmente, o mercado não está organizado, mas
instituímos um mecanismo antes de reestruturar o
mercado:
1. Verificar os recursos existentes de geração e
transmissão, para que não haja imediatamente uma
escassez energética.
2. O processo de localização de nova geração tem que
ser adequado.
3. Metas e objetivos devem ser determinados pelo marco
institucional de regulação, que não deve ser detalhado
demais antes da implantação.
4. Em um novo mercado, deve-se permitir os contratos
de longo prazo.
5. Se houver compra da energia elétrica no mercado
“spot”, permita a compra do mercado “hedge”.
6. Estabeleça políticas de segurança.
7. Os consumidores precisam sentir a alta de preços para
perceber a crise e conservar energia. Na Califórnia, por
exemplo, um estudo comprovou que, se não houvesse
congelamento de preço naquele verão, os consumidores
teriam sentido o aumento do impacto do aumento dos
preços e, provavelmente, teriam economizado energia.
8. Fixe regras para impedir jogos ilegais no mercado.
9. As regras devem ser claras para que não aconteça
manipulação de mercado
O que está ocorrendo atualmente no mercado de
energia na Califórnia?
O governador da Califórnia, Arnold Schwarzenegger,
estabeleceu um sistema de contratos de longo prazo, por
meio da Câmara Estadual. O Estado não possui “varejo”
de energia e desapareceu também no “atacado”. Os
contratos de energia expiram entre 2005 e 2011, criando
uma nova oportunidade e necessidade para decidir o
funcionamento do mercado de energia no futuro.
O governador quer reinstituir uma competitividade no
varejo da Califórnia, principalmente aos grandes
consumidores que, se eu não me engano, é o modelo
brasileiro. Com a cobertura econômica da Califórnia,
qualquer fato que abale o Estado tem repercussão no
resto do País. Mas a Califórnia está se recuperando.
Existem outros Estados nos EUA em que o mercado de
atacado e varejo está bem organizado. Nova Inglaterra
tem um sistema de atacado com leilões públicos e um
sistema de varejo. Nova Iorque tem um sistema
organizado de leilões, que deve ganhar em breve
competitividade no varejo.
Quais foram os principais impactos da Califórnia
durante a crise do “apagão”?
Em 22 de maio de 2000, os preços aumentaram 433%
em relação ao preço do ano anterior. Não havia energia
suficiente na Califórnia, que nunca havia visto um
blackout. No total, foram 17 blackouts ao longo do
verão em San Francisco, San Diego e Los Angeles e 32
emergências, onde o blackout quase aconteceu. Tudo
isso gerou uma perda geral de confiança na comunidade
empresarial no Vale do Silício, uma perda total de
confiança no governador e no mercado.
Por que os preços subiram tanto? Por que havia falta
de energia?
Basicamente porque a demanda aumentou no Estado.
Em 1999, a demanda aumentou e o suprimento
diminuiu. A principal causa do aumento da demanda foi
o registro de um dos verões mais quentes da história da
Califórnia, aumentando também a demanda para arcondicionado.
A onda de calor foi tão grande que
chegou a Oregon, Washington e continuou avançando
para oeste. Na ocasião, a Califórnia importava energia de
outros estados que também tiveram um aumento de
demanda. A economia estava crescendo, entre 97 e
2000, sem um aumento na geração de energia. A
defasagem entre a demanda e a produção era cada vez
maior, mas o congelamento de preço na taxa de energia
impossibilitava o entendimento do consumidor final
diante da crise. Mas as fraudes e a manipulação de
mercado foram os principais motivos para o aumento do
preço da energia elétrica. Por conta da escassez real de
energia elétrica, o preço iria aumentar mesmo. Mas é
preciso calcular o lucro excessivo das geradoras para
devolver o dinheiro ao mercado, como o caso da
ENRON, que foi retirada do mercado de geração de
energia porque agiu de forma fraudulenta.
O que ocasionou o “apagão” vivido em agosto de 2003
nos Estados Unidos? Quais foram as lições aprendidas?
O “apagão” afetou 50 milhões de pessoas nos Estados
Unidos e Canadá, atingindo desde Ohio até o norte dos
Estados Unidos – principalmente a região de Nova
Iorque – e o Canadá. Calcula-se que o setor teve um
prejuízo de 4 a 10 bilhões de dólares. Segundo um
estudo realizado pelos governos americano e canadense,
a principal lição aprendida foi que a confiabilidade do
sistema elétrico está debilitada. Diante disso, o
Congresso Americano elaborou um projeto de lei para
obrigar a implantação de padrões de credibilidade. Essa
lei ainda não foi aprovada, mas tem sido vista
positivamente pela maioria dos representantes do
Congresso.
Em nossa avaliação detalhada, aprendemos que devemos
estar atentos aos três T´s: Tools (Ferramentas), Training
(Treinamento) e Trees (Árvores). Os principais
“apagões” ocorrem quando as linhas de transmissão
estão sobrecarregadas e presas nas árvores.
No caso de Ohio, o fluxo de elétrons foi interrompido
por causa de árvores (trees) no trajeto das linhas de
transmissão. Os elétrons foram para outros fios
sobrecarregados que se partiram em efeito cascata até o
colapso total. Outro fator avaliado ficou por conta da
ferramenta (tool) utilizada para comunicar rapidamente
o problema em algumas áreas do País, que ainda usam
uma comunicação antiga e lenta. Para finalizar, faltou
também treinamento (training) adequado para os
operadores. O operador de Ohio deveria ter desligado os
geradores de energia da região para que houvesse apenas
um “apagão” naquela área, mas o operador não estava
preparado para tomar uma decisão com uma visão mais
ampla da crise em cascata que poderia ser evitada.
Como o cidadão da Califórnia prevê uma situação
semelhante no futuro, se vier a acontecer?
O problema de geração inadequada da Califórnia
permanece. No verão passado, a oferta estava muito
apertada em relação à demanda. Antes daquele verão,
houve a recessão econômica da Califórnia e a demanda
permaneceu. Quando a economia começou a melhorar
no ano passado, houve um aumento do crescimento
econômico e tivemos quatro recordes de alta no uso da
energia no verão sem queda das linhas de transmissão ou
geração. A demanda foi coberta, mas as reservas caíram
bastante.
Para o verão de 2005, a previsão é aumento da demanda
e, francamente, a geração não vai aumentar tanto assim.
Se houver uma seca qualquer ou uma instalação de uma
hidrelétrica que não possa produzir tanto como
produziu anteriormente, teremos grandes problemas na
Califórnia. O governador da Califórnia, a Comissão de
Concessionárias Públicas e a Comissão de Operadoras
estão preparando um trabalho de conservação e
economia de energia.
Na sua opinião, quando, de fato, vamos ver novos
investimentos em energia na Califórnia e no País
como um todo?
Usando a Califórnia como exemplo, os novos
investimentos vão ocorrer quando houver uma decisão
nas regras de mercado e seu funcionamento. Os
investidores precisam ver um futuro suficientemente
longo para o mínimo de certeza de recuperação do
investimento. Além disso, a avaliação de recursos válidos
e sólidos é fundamental, uma vez que algumas fontes
tradicionais de capital não são merecedoras de crédito.
Entretanto, se as regras forem estabelecidas e pudermos
prever a recuperação de investimentos, certamente
haverá investimento de capital privado. Nos Estados
Unidos, permitimos investimentos de qualquer fonte de
capital. A geração de energia é de propriedade dos
investidores privados, governos locais e governo federal
e, às vezes, há uma propriedade conjunta e um esforço
consorciado público-privado.
Quais os motivos das dificuldades de transmissão de
energia elétrica nos Estados Unidos?
A falta de investimentos importantes em transmissão de
energia elétrica, apesar do aumento de demanda, é talvez
o problema de mais longo prazo nos Estados Unidos. As
principais razões foram os aspectos sócios econômicos e
ambientais para a instalação de linhas de transmissão. A
população não quer a construção de um
empreendimento desse tipo perto de casa. Por isso, a
avaliação dos impactos ambientais foi um ponto muito
importante no processo de implantação de usinas de
geração de energia elétrica. A incerteza da existência de
um mercado atacadista e de varejo competitivo também
contribuiu para a dificuldade na decisão de investidores
para a escolha do local de implantação da linha de
transmissão ou de geradores de energia, que depende do
local de comercialização de eletricidade. Por isso, o
interesse dos investidores começou somente quando as
regras do mercado foram definidas pelo Governo.
Qual a sua opinião sobre a implantação de um
planejamento geral de transmissão, considerando
todo o país?
É uma idéia excelente. Nos Estados Unidos, por
exemplo, as regiões com mercados de atacado
organizados estão preparando um planejamento regional
de transmissão. Exemplos disso são a Nova Inglaterra,
Nova Iorque, e alguns outros Estados. A região do
centro-oeste acabou de organizar o mercado de energia
e começou o planejamento de transmissão. O oeste do
Texas organizará o mercado da região no ano que vem.
Ao contrário dos Estados da Califórnia e o oeste dos
Estados Unidos. Na Califórnia, o mercado ainda não está
se planejando enquanto o mercado não volta para a sua
forma anterior. No oeste dos Estados Unidos, a região
sudoeste não possui um mercado organizado.
O que pode ser feito em termos de controle das leis
sobre energia para que não dependa exclusivamente
do governo?
Eu trabalho em um Comitê Federal independente. Os
membros da Comissão são indicados pelo presidente e
confirmados pelo Senado dos Estados Unidos. A lei
estabelece até três membros do mesmo partido político.
Hoje, somos três representantes republicanos e dois
democratas. Eu ocupo um dos assentos democráticos. A
Comissão não responde nem para o Executivo nem para
o Legislativo. As decisões da Comissão podem sofrer
uma apelação do Tribunal de Recursos.
Os membros do comitê são indicados para um mandato
de cinco anos e não podem ser removidos de seus cargos
pelo Congresso ou pelo presidente da república, a não
ser por erros de conduta e por crimes cometidos dentro
desse cargo. Nenhum comissário até hoje foi demitido
pelo presidente. Se houver discordância de uma decisão
tomada pelo Comitê, o caso deve ser julgado no
Tribunal de Recursos.
Qual a repercussão da energia renovável nos Estados
Unidos?
Nos Estados Unidos, existe um movimento em direção
às energias renováveis. Na verdade, 17 dos 50 Estados
americanos – incluindo o Distrito de Columbia - têm leis
exigindo uma porcentagem da geração de energia
consumida, por meio de recursos renováveis nos
próximos dez e quinze anos, dependendo do Estado.
Nova Iorque aprovou um padrão de energia renovável
que obriga o Estado a produzir 25% da eletricidade a
partir de recursos renováveis em 2010. Há diferenças de
Estado para Estado, já que uns consideram a hidrelétrica
como renovável e outros não. Há também um
movimento para a alternativa de energia eólica, uma vez
que o custo da tecnologia para produzir vento em usinas
pode gerar uma economia de escala. O País conta com
áreas montanhosas, pouco populosas, onde venta muito.
Os governos de Wioming e da Califórnia estão fechando
um acordo para a geração de energia por vento e por
carvão para ser vendida para a Califórnia. O governador
do Novo México também está pensando nisso.
Qual a sua opinião sobre o mercado brasileiro de
energia elétrica?
O Brasil vive momentos importantes e decisórios no setor
de energia elétrica. Eu espero que a nossa experiência
contribua para que não se cometa os mesmos erros.
ENTREVISTA:
Profª. Suedeen Kelly 
